ARTÍCULOS
Path dependence, instituciones y ordenanzas en la configuración del departamento del Valle, 1910–19491
Path dependence, institutions and ordinances in the configuration of the Department of Valle, 1910–1949
Path dependence, instituições e ordenanças na formação do Estado do Valle, 1910–1949
Jaime E. Londoño Motta
Universidad Icesi, Cali, Colombia. jelondono@icesi.edu.co
Artículo de investigación recibido el 04/04/11 y aprobado el 03/10/11
RESUMEN
El objetivo de este artículo es abordar una problemática poco estudiada por los historiadores colombianos, específicamente, el análisis de los procesos de conformación de los entes departamentales creados por los ordenamientos territoriales ocurridos en Colombia durante la primea década del siglo XX. Para alcanzar este propósito, nos concentramos en las reglas de juego emanadas por el Gobernador y la Asamblea del departamento del Valle en el período 1910–1949, concretamente en las ordenanzas referidas a los ramos de gobierno, obras de infraestructura y control social.
Palabras clave: Instituciones, Ordenanzas, Departamento del Valle, Path dependence
ABSTRACT
This paper deals with the topic poorly studied by Colombian historians, namely, the processes of the formation of departmental entities as a result of the territorial planning in Colombia during the first decade of the 20th century. The author focuses his attention at the rules of the games established by the Governor and the Assembly of the Department of Valle between 1910 and 1949, especially, as ordinances with regard to branches of government, infrastructure works, and social control are concerned.
Key words: Institutions, Ordinances, Department of Valle, Path dependence.
RESUMO
O objetivo do artigo é abordar um problema pouco pesquisado pelos historiadores colombianos: a análise dos processos de formação dos estados por meio dos ordenamentos territoriais efetuados na Colômbia durante a primeira década do século XX. Para atingir esse objetivo, centramo–nos nas regras de jogo estabelecidas pelo Governador e pela Assembléia do Estado do Valle no período 1910–1949, concretamente nas ordenanças relativas aos órgãos de governo, obras de infra–estrutura e controle social.
Palavras–chave: Instituições, Ordenanças, Estado do Valle, Path dependence
Introducción
Todo está por hacer; o por rehacer, o repensar en el plano conceptual
y práctico de la historia
Fernad Braudel
El ordenamiento territorial ocurrido en la primera década del siglo XX en Colombia es considerado como uno de los hitos más importantes del proceso de fragmentación de los entes territoriales decimonónicos, y del reconocimiento de los nuevos poderes regionales que se configuraron en el país en la transición de la centuria del XIX a la del XX. Estas transformaciones no son procesos lineales, muchos menos homogéneos, tienen sus propias particularidades, en ellas sobresalen los enfrentamientos nación–región, los conflictos entre elites locales y distintas modalidades de tensión con los sectores subalternos. El resultado de este proceso fue la creación de numerosos departamentos, algunos de ellos fueron suprimidos por su falta de viabilidad en el ámbito político, en la esfera económica y en el terreno sociocultural; otros perduraron y han sido centrales en el desenvolvimiento socioeconómico colombiano de los últimos cien años. Estos cambios hacen parte de un proyecto político orientado a la modernización del Estado y de la nación colombiana.
Historiadores, sociólogos, economistas, politólogos y antropólogos, nacionales y extranjeros, no han sido ajenos a las vicisitudes del proceso de ''modernización'' de la sociedad colombiana. Sus narrativas están concentradas en la economía cafetera, en el proceso de industrialización, en la configuración de nuevos actores sociales –especialmente la clase obrera–, en los conflictos agrarios y en las particularidades políticas durante la hegemonía conservadora –1904–1930– y los gobiernos liberales –1930–1946. La mayoría de estos trabajos responden a perspectivas estructurales pensadas en una lógica de corte nacional, con problemáticas centradas en los ámbitos económicos y, en menor medida, político; con nociones de región que no son explícitas, pero que siguen un enfoque político administrativo. En ellos se evidencia la ausencia de investigaciones referidas a la creación de los nuevos departamentos y a su conformación en calidad de entes territoriales.
Como ejemplo podemos mencionar la historiografía sobre los procesos sociales ocurridos en el departamento del Valle en la primera mitad del siglo XX. Los trabajos más representativos se han ocupado de analizar el empresario, especialmente el de la ciudad de Cali. Desconocemos la actividad empresarial en otras zonas de éste ente territorial. Existen además, algunos estudios acerca del sector azucarero e investigaciones pioneras referidas a la conformación regional. No contamos con análisis de otros sectores económicos, otros ámbitos o actores del mundo social; igual acontece con la demografía, la política y las perspectivas de género.
En lo que sigue de este artículo queremos abordar una dimensión poco trabajada por los historiadores colombianos, nos referimos a los procesos relacionados con la conformación de los entes departamentales surgidos de los ordenamientos territoriales de la primea década del siglo XX. En esta oportunidad realizamos un acercamiento preliminar al análisis de las reglas de juego impulsadas por el primer Gobernador del nuevo departamento y las ordenanzas expedidas por la Asamblea del departamento del Valle en el período 1910–1949. Para alcanzar este propósito hemos dividido el escrito en dos partes: en la primera, efectuamos una síntesis de los procesos sociales ocurridos en la gobernación de Popayán en la segunda mitad del siglo XVIII y en el Gran Cauca durante la centuria del XIX. En la segunda, nos concentramos en las instituciones y ordenanzas expedidas en los ramos de gobierno, obras de infraestructura y control social. Nuestra temporalidad está acotada por dos acontecimientos: el primero, es el año de creación de éste ente territorial; el segundo, es el asesinato de Jorge Eliecer Gaitán y la intensificación de lo que se conoce como la Violencia en Colombia, fenómeno que genera la construcción de un nuevo marco institucional.
El proceso de configuración del departamento del Valle como región político administrativa hace parte de lo que Oscar Almario ha denominado la transición de una región decimonónica a una región nacional (Almario, 1994). Almario no hace explícito estos conceptos. No obstante, de la lectura de su obra podemos deducir que con el primero de ellos se refiere a la débil articulación al mercado mundial, al aislamiento de la región, producto de la ausencia de un sistema moderno de comunicaciones, a la imposibilidad de los grupos de poder para implementar un proyecto modernizador, a la pérdida del control del orden social y a la inestabilidad del orden público que se traduce en guerras civiles permanentes. Esta última particularidad es asociada por Marco Palacio a la ''fragmentación de las clases dominantes'' (Palacio, 2002: 19).
Almario tampoco hace explícitas las premisas que usa para definir una región nacional. Para superar este inconveniente proponemos hacer equivalente esta noción con la de región político administrativa para, así, acotarla conceptualmente. Con estas nociones nos referimos a los entes territoriales que hacen parte del ordenamiento territorial de una entidad mayor, que puede ser tanto privada como pública. Dicho ordenamiento opera como el factor que determina la regionalidad (Young (1991), establece una jurisdicción y, por tanto, homogeniza la región, la dota de su territorialidad, fija sus ''límites'' y ''legítima'' la acción de un actor social específico –un funcionario–, quien debe ejercer las funciones administrativas estipuladas, generando las interrelaciones sociales que se dan hacia el interior y el exterior de la región.
En nuestro caso de estudio el ordenamiento territorial que define la región política administrativa es el de un Estado nación, entidad que, con la expedición de las leyes y los decretos de creación de nuevos departamentos o de modificación de los antiguos, establece su demarcación territorial, limita su territorio y posibilita la entrada en el escenario de los demás criterios que definen la regionalidad y le dan homogeneidad interna a la región. Estos criterios están relacionados con las diversas actividades efectuadas por la administración pública en cabeza de sus funcionarios –políticos o profesionales– (Weber, 2000) en la búsqueda de afrontar y resolver problemas o asuntos administrativos pero, también, con las respuestas de los distintos actores sociales afectados directa o indirectamente por las políticas públicas, por las actividades y gestiones adelantadas por los administradores públicos (Pastori, 2000).
Los procesos relacionados con la administración pública y con las gestiones desempeñadas por los funcionarios públicos no son aleatorios, responden a estructuras organizativas, jerarquías y funciones determinadas por la ley que posibilitan la coordinación, el apoyo y la distribución del trabajo necesario para el cumplimiento de objetivos; propósitos, inspirados en los principios del ''bien público'' y la finalidad colectiva (Pastori, 200: 12, 13). Las cuestiones administrativas relacionadas con las actividades de los distintos poderes –ejecutivo, legislativo y judicial– no están limitadas única y exclusivamente a rutinas sino, también, al ejercicio del poder mediante la toma de decisiones con base en la aplicación de las reglas de juego vigentes. En el ámbito de las periferias, tanto en más integradas como en las menos integradas (Deler, 1987), el conjunto de actividades administrativas desarrolladas por los funcionarios públicos están encaminadas a vincularlas al centro por medio de lo que Sidney Tarrow denomina los procesos de penetración política, homogenización normativa e incorporación social (Tarrow, 1997 citado en Maiguashca, 1994).
Las diversas actividades efectuadas por la administración pública y las respuestas de los distintos actores sociales afectados –directa o indirectamente, positiva o negativamente– por las políticas públicas, por las actividades y por las gestiones adelantadas por los administradores públicos, están insertas en estructuras del poder político y económico vigentes en contextos históricos específicos. De igual forma, están imbricadas con los procesos y las lucha por establecer relaciones de subordinación y hegemonías.
Con la creación del departamento del Valle –Decreto 340 del 16 de abril de 1910– los valle–caucanos consiguen la independencia del control administrativo ejercido por Popayán durante el siglo XIX, además de fortalecer sus relaciones con Bogotá. El acto de independizarse no puede reducirse a ganar autonomía en el ámbito de la administración pública, ni mucho menos al otorgamiento de un territorio definido legalmente por medio del establecimiento de unos límites oficiales que demarcan una jurisdicción. La emancipación de la tutela del Cauca es un punto de inflexión, en primera instancia, con el pasado presente (Koselleck, 2001) y el espacio de experiencia2 derivado de esta dimensión temporal; con esto nos referimos a la incidencia de los path depedence –dependencia de la trayectoria temporal o histórica o herencias coloniales y decimonónicas. Pero también, en segunda instancia, de inflexión con el presente futuro y el horizonte de expectativa3 que se abre con la decisión: la ''construcción'' de un orden social fundado en los idearios del liberalismo y en los ideales de civilización y de progreso.
La tarea del Gobernador, los miembros –Secretarios– del gabinete y los integrantes de la Asamblea del departamento del Valle, sin olvidar los gobiernos locales, es la creación de un escenario y de unas pautas de actuación para la interacción de los distintos organismos de la sociedad valle–caucana. Reiteramos, es la interacción de acuerdo con prácticas y comportamientos civilizados e interacción orientada en pos del progreso moral y material de la región. Para alcanzar este propósito era necesario, en primer lugar, (re)estructurar la administración pública para el cumplimiento de sus funciones, nos referimos a las actividades de gobierno, a las de auxilio para el ejercicio de gobernar y, en general, a todas las diligencias con móviles públicos, de acuerdo con las estipulaciones legales y con finalidades colectivas; y, en segundo lugar, explotar viejas instituciones y promulgar nuevas reglas de juego con el objetivo de penetrar política y administrativamente la jurisdicción del nuevo departamento, homogenizar y legitimar las instituciones formales e incorporar socialmente a sus pobladores.
Los representantes de los organismos que asumen la dirección de la nueva región político administrativa están compelidos a: 1) reedificar los espacios tradicionales de dominación política y económica con las elites locales y pobladores de los municipios de la parte plana del departamento; 2) legitimar su dominación con las elites locales y los pobladores de los pueblos que surgen de los procesos de frontera y de colonización ocurridos en las estribaciones de las cordilleras Central y Occidental. En estos territorios los representantes del gobierno del departamento del Valle no tenían legitimidad histórica, pues sus moradores provenían de distintas regiones del país. Por lo tanto era necesario ganar esa legitimidad, pues estas zonas eran el epicentro del cultivo del café; 3) reestructurar e impulsar las redes comerciales con otras subregiones del otrora Cauca Grande, ahora también convertidas en departamentos como Nariño, Caldas y Cauca, y con la costa Pacífica. Además, era necesario incrementar los intercambios con las distintas regiones del país; 4) intensificar los intercambios de importación y exportación con el mercado mundial, relación que se beneficia con la consolidación del café en calidad de producto de exportación y con la construcción del Canal de Panamá; 5) impulsar las primeras fases del proceso de industrialización y 6) recobrar el control del orden social erosionado durante el siglo XIX por las guerras civiles. Todas estas actividades pasan por preservar antiguas reglas de juego y crear nuevas instituciones para responder a las vicisitudes de la nueva situación y en conjunto regular las interacciones sociales de los vallunos o valle–caucanos.
El éxito de las instituciones impulsadas por las distintas administraciones del departamento del Valle dependía de un orden político estable, para ello los gobernadores y miembros de la Asamblea departamental estaban compelidos a construir una serie de reglas de juego encauzadas a la búsqueda y la preservación de la paz pública. De este logro, dependían las interacciones civilizadas y el progreso de los vallunos. Para alcanzar este progreso era menester impulsar la producción agrícola y pecuaria de corte comercial, acorde con los designios de un modelo agro exportador; además, de apoyar e incentivar el desarrollo de otros sectores económicos, especialmente el comercio y la industria de la región. En el ámbito rural, la modernización de las unidades productivas era una iniciativa más que necesaria, esta labor estaba asociada a la tecnificación de las labores de preparación, siembra y recolección de las cosechas, mejoramiento genético, tanto animal como vegetal; cambios en las prácticas administrativas y en las formas de sujeción de la mano de obra. En el caso de la modernización del comercio y de la industria, las instituciones estaban relacionadas con la formación de la mano de obra para el desempeño de las labores exigidas por estos sectores económicos y con el apoyo a los empresarios y empresas en el desarrollo de sus actividades.
Las instituciones promulgadas con el propósito de conseguir la paz pública y el desarrollo de la producción agropecuaria no eran suficientes para transitar por las sendas del progreso y de la civilización, alcanzar este objetivo también implicaba reglas de juego encaminadas a superar el aislamiento de la región heredado del siglo XIX. En esta dirección, los gobernadores concentraron sus esfuerzos en la construcción de un moderno ''sistema de comunicaciones'' y de obras de infraestructura. El objetivo de estas iniciativas era agilizar los vínculos e incrementar los intercambios con los departamentos vecinos, con el mercado mundial y entre los habitantes de los distritos municipales que integraban el departamento del Valle. El Ferrocarril del Pacífico, la carretera Central –que unía a Cali con Cartago– y la carretera al Mar –entre Cali y Buenaventura–, fueron las máximas expresiones de estas iniciativas. El apoyo a la navegación a vapor por el río Cauca, la apertura de caminos y carreteras entre los pequeños poblados de la parte plana y de vías de comunicación hacia las estribaciones de las cordilleras Central y Occidental, complementan estos proyectos.
Durante la primera mitad del siglo XX, la labor de los gobernadores y diputados vallunos no se redujo a la construcción del muelle de Buenaventura, también impulsaron propuestas en el ámbito local orientadas a dotar a los municipios que integraban el departamento del Valle de una infraestructura de servicios públicos, al ensanchamiento de las áreas urbanas, a la canalización de ríos y desecación de pantanos, a la edificación de Iglesias, cementerios, mausoleos y conventos, al mejoramiento de las plazas de mercado y de los mataderos o, en su defecto, a su erección –entre otras muchas acciones, todas ellas orientadas a configurar una sociedad civilizada y progresista.
La materialización de la matriz institucional impulsada por la gobernación del departamento del Valle y por los miembros de la Asamblea Departamental se efectuó por medio de la expedición de ordenanzas, promulgación que abarcó todos los ámbitos del mundo social, pero que se concentró en las esferas de gobierno, hacienda y obras de infraestructura. Estas esferas reflejan, de un lado, la incidencia de los path dependece o herencias coloniales y decimonónicas y, del otro, son centrales para la configuración del nuevo ente territorial en calidad de región político administrativa.
Los path dependence: las herencias coloniales y decimonónicas
Una vez expedido el decreto 340 de 1910 y efectuado el ritual de inauguración del nuevo ente territorial, el gobernador, los diputados vallunos o valle–caucanos y demás funcionarios de la administración departamental quedan compelidos a iniciar el proceso de conformación del departamento del Valle en calidad de región político administrativa. Además de las vicisitudes propias de la construcción de una administración pública, era necesario liderar una serie de políticas orientadas, tanto a legitimar la nueva entidad departamental como a la expedición de nuevas reglas de juego, relacionadas con lo que Tarrow denomina la ''penetración administrativa'', la ''homogenización normativa'' y la ''incorporación social''; instituciones, encaminadas a la configuración de lo que Mary Roldán denomina un proyecto hegemónico regional (Roldán, 1998). En nuestro caso, es un proyecto hegemónico departamental caracterizado por la transición de una región decimonónica a una región nacional.
La construcción del departamento del Valle como región político administrativa es una tarea en la dimensión temporal presente futuro. No obstante, dicha tarea está inserta en un proceso más amplio, el de la construcción poscolonial del Estado nación en Colombia, concretamente en la centralización política y la fragmentación de los poderes regionales decimonónicos. El reconocimiento de este proceso incorpora al análisis la dimensión temporal pasado presente y el espacio de experiencia que se deriva de ella. Este es un pasado estructural, solamente puede comprenderse en la larga duración, está relacionado con la incidencia de los procesos sociales ocurridos, tanto en el ámbito internacional como en las esferas, nacional, regional y local, y en la configuración del presente y del futuro. Los gobernadores, diputados, el resto de funcionarios y, en general, los diversos organismos que integraban la sociedad valle–caucana tenían la posibilidad de construir interpretaciones y representaciones sociales de este pasado y usarlas de acuerdo a los contextos sociales específicos en que se encontraban inmersos. Estas representaciones debemos asociarlas a las imágenes de las problemáticas estructurales cuya ''solución'' era prioritaria enfrentar para consolidar el nuevo ente territorial.
Este pasado es percibido por los organismos que participan del proceso de configuración del departamento del Valle como un espacio de experiencia relacionado con problemas ''estructurales'', path depedence que denotan la incidencia o herencias del pasado sobre el presente. Algunos de los factores de la dependencia de la trayectoria temporal o histórica son parte constitutiva del Gran Cauca como región decimonónica, el proceso de superar los problemas derivados de estas herencias coloniales y del siglo XIX hace parte del tránsito y configuración de una región nacional. Con este planteamiento no seguimos la concepción historiográfica que asume la existencia de regiones históricas. En Colombia, estos planteamientos no han sido sustentados de manera pertinente. En sus defensores, subyace una noción político–administrativa sin criterios explícitos, asociada a la sumatoria de períodos históricos. En un espacio territorial más o menos acotado y en distintas temporalidades, consideradas erróneamente por muchos como de ''larga duración'', que corren del siglo XVI al siglo XX, se aborda el estudio de procesos en distintos ámbitos del mundo social –económico, político, demográficos etc. Así por ejemplo, la historia de lo que se ha denominado el Suroccidente colombiano, está asociada a la sumatoria del proceso de conquista, más la historia de la gobernación de Popayán, más la historia del Gran Cauca decimonónico, más la historia de los departamentos de Valle, Cauca y Nariño; el Chocó, Caldas, Quindío, Risaralda y los territorios de la Amazonía y la Orinoquía ''desaparecen'' o entran a hacer parte de otras historias regionales.
Como alternativa al distanciamiento de la noción de región histórica y por posibilitar un diálogo más fluido con la de path dependence, asumimos la noción de largo siglo XIX. Propuesta que hace parte de un rompimiento historiográfico con las temporalidades centradas en perspectivas cronológicas –calendarios– y con las efectuadas –en las historias patrias o de bronce– por los historiadores tradicionales o miembros de las Academias de Historia, y que aboga por una periodización que responda a los cambios, rupturas y movilizaciones en el ámbito histórico. En el caso de América Latina, el largo siglo XIX se ''extiende desde la última parte del siglo XVIII hasta bien entrado el temprano siglo XX'' (Larson, 2002: 12). Los inicios de este gran período están asociados a los procesos de modernidad política, que tienen en la independencia y en la construcción poscolonial del Estado nación puntos nodales. El ámbito económico está caracterizado por el paso o transición de una economía pre– capitalista a una economía capitalista ligada a un modelo agro exportador. El cierre y la apertura de una nueva coyuntura histórica no son claras, depende de particularidades nacionales, regionales y locales.
La configuración del largo siglo XIX en la gobernación de Popayán se inicia con la crisis de la economía minera y agrícola en la segunda mitad del siglo XVII y con el ''agrietamiento'' del orden político, factores a los que debemos sumarle la aparición, en el escenario de la sociedad colonial de los libres de todos los colores y su cuestionamiento, explícito o tácito, del modelo de sociedad en torno a las dos repúblicas –la de los españoles y la de los indios. Los mineros, terratenientes y comerciantes solamente podían reactivar la producción aurífera con tecnología o con el incremento de la mano de obra: compra de esclavos o la vinculación de la población libre a las unidades productivas, algunos hacendados lo habían conseguido con las haciendas ubicadas en el valle geográfico del río Cauca. No obstante, el desplazamiento de los libres a los placeres de oro en la costa Pacífica era una tarea casi que improbable. La vía a la modernidad política, despejada por las reformas Borbónicas, abría una coyuntura más compleja, los cimientos que sustentaban el viejo orden social eran erosionados, agrietamiento que empezó a materializarse con los tempranos procesos de mestizaje (Colmenares, 1986).
Con las guerras de independencia se intensificó la crisis económica de la Gobernación de Popayán, especialmente la de las ciudades ubicadas en el valle geográfico del río Cauca. Los circuitos comerciales entre las haciendas y las minas, motor de la economía durante el segundo ciclo del oro, se interrumpen; las haciendas pierden su dinamismo económico, pero conservan su posición de ente de regulación social. Las confrontaciones civiles, las reformas impulsadas por el Estado –tanto central como federal– y la imperiosa necesidad de ajustar la economía a un orden capitalista asociado a un modelo agro exportador (Ocampo, 1984) acentúan las dificultades que arrastraba la economía del Gran Cauca desde finales del siglo XVIII.
En el Gran Cauca el librecambio y la primacía del desarrollo exportador tuvieron sus propias vicisitudes. Existe un consenso entre los historiadores profesionales en torno a la crisis definitiva de la economía minera y agrícola en la primera mitad del siglo XIX, las debilidades estructurales reseñadas por Colmenares, aunadas a los efectos de las guerras de Independencia y a la guerra civil de los Supremos –1839–1842–, determinan el declive definitivo. Desde el modelo analítico propuesto por José Antonio Ocampo, el desarrollo del capitalismo en la Colombia decimonónica fue lento y penoso, lentitud y dificultad asociadas a una contradicción fundamental: ''la expansión exportadora se manifestaba objetivamente y era concebida por la naciente burguesía colombiana como la única forma factible de desarrollo, dada la herencia colonial y las condiciones de la economía mundial''. La ''articulación particular'' de la economía colombiana al mercado mundial ''limitaba fuertemente las posibilidades de un desarrollo estable de las exportaciones tendiendo a generar formas de 'producción–especulación''; estas formas, ''obedecían [...] a una serie de condiciones internas cuya existencia es indisociable de su articulación a la economía internacional'' (Ocampo, 1984: 24).
En su estudio de los empresarios y políticos en el Gran Cauca, Alonso Valencia Llano sigue algunas de las tesis de José Antonio Ocampo, pero las matiza para la economía regional (Valencia, 1993, 12, 15). Valencia no comparte totalmente la tesis de la producción–especulación, considera que los empresarios y comerciantes caucanos sacaron provecho de las pocas ventajas que ofrecía el mercado mundial y lograron ganancias con la exportación de quina, tagua y caucho, utilidades reinvertidas en diferentes ramos de la economía regional como la producción agropecuaria y la construcción de vías de comunicación. Estas inversiones fueron fundamentales para sacar al Cauca de la postración económica en que quedaba sumido después de las guerras civiles (Valencia, 1993: 10, 11). Asimismo, rechaza los planteamientos que postulan la crisis de la economía caucana del siglo XIX, crisis motivada por el aislamiento geográfico de la región y los numerosos fracasos de vinculación al mercado mundial:
A pesar de los constantes problemas políticos las haciendas se desarrollaban, el comercio interno y externo vencía enormes dificultades y ponía en circulación lo que consideraban grandes capitales y el estado y empresarios particulares invertían en la construcción de caminos y en el desarrollo de obras públicas. La economía caucana era más dinámica de lo que se piensa, lo que no quiere decir que no sufriera períodos de depresión que coincidieran con el fin del ciclo exportador de algún producto o factores climáticos y naturales a la consecuencia de alguna guerra (Valencia, 1993: 10).
Los historiadores regionales, siguiendo a Richard Preston Hyland, aceptan que la reactivación de la economía caucana, especialmente en el territorio que actualmente configura el departamento del Valle, empieza a percibirse en las últimas décadas de la centuria decimonónica. Reactivación, en la que participa activamente el liberalismo independiente. Para Hyland, la fundación del banco del Cauca es el acontecimiento que anuncia la llegada de la modernización, además de la creación de dicha entidad bancaría, se impulsaron una serie de proyectos ''innovadores'' en agricultura de exportación, comunicaciones y transportes. Como ejemplo de estas actividades, el autor cita la conformación de la Sociedad de Fomento Industrial en Cali orientada a estimular el cultivo del tabaco; la formación de varias empresas con el propósito de producir y exportar añil, el acuerdo entre los concejos municipales de Cali y de Palmira para emprender la construcción de una carretera para unir estas dos ciudades; el ayuntamiento caleño impulsó la construcción de la red telegráfica para conectar al Valle del Cauca con las líneas establecidas entre Bogotá y Manizales; algunos ciudadanos empezaron la distribución de un prospecto para organizar una sociedad anónima con el objetivo de explotar la navegación a vapor por el río Cauca. Detrás de estos proyectos estaba el interés de consolidar una economía regional moderna ''abierta al mundo del comercio y del progreso [...] Pero a la sombra de lo moderno subsistían múltiples legados de lo tradicional que lo conformaban y lo condicionaban y le ponían un sello de imprimatur de la sociedad fragmentada del cual hacía parte'' (Preston, 1983: 213. Véase también: Valencia, 1996).
En el ámbito político, los procesos relacionados con la modernidad política (Guerra, 2001) en la gobernación de Popayán apenas si han sido analizados por la historiografía regional. Vacío que no puede negar la incidencia de estos procesos en la independencia de esta región del país. De mayor relevancia para este escrito es la construcción poscolonial del Estado nación, que experimenta tantas vicisitudes como la transición al capitalismo, contingencias relacionadas con múltiples tópicos. Uno de los problemas a resolver está relacionado con lo que Antonio Annino ha denominado el ''conflicto estructural entre soberanías diversas'' (Annino, 2003: 154).
En el Gran Cauca, en las décadas posteriores al proceso de emancipación y hasta mediados del siglo XIX, se forja un ambiente de inestabilidad política, producto del ''juego encontrado de tendencias centrifugas y centrípetas de muy distinta naturaleza sin que ninguna lograse un claro dominio, por los menos hasta los inicios de la Federación''. Los cambios permanentes en el orden político, sumados a las dificultades económicas, a la búsqueda, en unos casos de sectores subalternos para ser incorporados en el orden social y, en otros, a su resistencia a dicho orden, facilitan la configuración del poder regional y el advenimiento de los caudillos. De esta manera, se configura lo que Humberto Vélez ha denominado la ''autonomía relativa de la región política'' (Vélez, 1986: 132).
La configuración de la autonomía relativa y la eclosión de la fuerza de los caudillos se efectúan en una coyuntura socio política muy compleja. Para José Escorcia, el patriciado caleño, dueño de haciendas y esclavos, en la búsqueda de mantener sus espacios de dominación social, política, económica, sigue los planteamientos bolivarianos y termina identificándose con los ''lineamientos'' del Partido Conservador. En esta decisión, el autor subraya la importancia de la propiedad de la tierra y el peso de las ''redes familiares a partir de un pequeño número de clanes dominantes''. Por su parte, los abogados y los políticos liberales se orientaron hacia el liberalismo, acontecimiento que no niega la presencia de jurisconsultos en el conservatismo –''el codiciado título de doctor añadía una confirmación más al status social del poseedor ya que los hacendados o los hijos de estos encontraban relativamente fácil el proseguir una carrera universitaria y obtener un título'' como profesional en derecho. Los dirigentes liberales gozaron de un privilegio similar, ''el criollo de orígenes familiares más modestos que, por algún medio, llegaba a obtener el título de doctor no encontraba fácil el convertirse en gran hacendado o terrateniente [...] Por eso entre los dirigentes liberales encontramos abogados, funcionarios, pero no grandes propietarios o hacendados'' , la excepción que confirma la regla es José Dolores Camacho (Escorcia, 1983: 110).
El objetivo de los sectores intermedios, pardos y mestizos, económicamente dedicados a la artesanía y al pequeño comercio, era la democratización de la política, tanto en el ámbito regional como local. Este propósito los llevaría a convertirse en el ''motor pensante de las sociedades democráticas'' y la ''punta de lanza'' del liberalismo democrático que apoyó a José María Melo. Para José Escorcia, los estratos bajos: esclavos, manumisos, la plebe y la mano de obra de las haciendas, ''se movían por conflictos concretos como la recuperación de las tierras comunales, los ejidos, la abolición de la esclavitud y de diversas formas de coerción de la mano de obra'' (Escorcia, 1983: 114). En sus demandas y luchas estos sectores siguieron a los jefes liberales o caudillos que se identificaban como miembros del liberalismo.
La vinculación a la República de los otrora libres de todos los colores y de los esclavos fue un proceso plagado de vicisitudes en las décadas de los años veinte, treinta y cuarenta del siglo XIX; en unos casos, los sectores subalternos jugaban a estar fuera de la ley, en otros la insurgencia social o la criminalización de sus prácticas impedía la configuración del orden republicano (Valencia, 2008a, 2008b). De igual forma, las respuestas de los sectores dominantes de las poblaciones ubicadas en el valle geográfico del río Cauca también incidieron negativamente en la resolución del ''conflicto estructural entre soberanías diversas''. La ''Republica de los ciudadanos'' y de la ''nación cívica'' (Irurozqui y Peralta, 2003: 96), es decir, la homogenización de la población en un cuerpo político de ciudadanos libres, tarea que debían acometer las instituciones gubernamentales, fue un fracaso en el gran Cauca de la primera mitad del siglo XIX.
El triunfo del ''liberalismo'', y la ''implementación'' de las reformas liberales de medio siglo, abren una nueva coyuntura en el proceso de construcción poscolonial del Estado nación en Colombia. En el Gran Cauca, se agudizan las tensiones sociales que se estaban gestando en las décadas anteriores, como fuente de esta exacerbación sobresalen los esfuerzos del liberalismo por construir sus bases sociales, el debate en torno a la abolición de la esclavitud y la desamortización de los bienes de manos muertas. La guerra civil de 1851 enfrenta a liberales y conservadores por el control estatal y gubernamental; el triunfo del liberalismo, no impide su división y el conflicto creciente entre los sectores radicales o Gólgota y draconiano o democrático, es un enfrentamiento que posibilita la aproximación de los radicales y los conservadores. Asimismo, a finales de la década de los años cuarenta –1848– y durante los primeros años de la de los cincuenta –1851– se presentaron las revueltas ''populares'' conocidas con el nombre del ''Perrero'' o del ''Zurriago'' y en 1854 la revuelta de Melista. Finalmente, un aspecto que debemos destacar es la emergencia y presencia, tanto en el escenario socio–político nacional como en el regional, de los caudillos militares (Pacheco, 1992: 54–189).
Esta coyuntura puede identificarse como el paso o la transición de la ''República de los ciudadanos'' a la ''República de la gente decente'' (Irurozqui y Peralta, 2003: 97–98); pero también y, de acuerdo con Humberto Vélez, la configuración de la ''autonomía relativa de la región política'', en la que uno de los puntos o acontecimientos nodales lo representa la creación y configuración del Estado Soberano del Cauca, producto del ''pacto constitucional'' que surge, de un lado, de los acuerdos entre cuatro fuerzas políticas en conflicto: 1. El liberalismo draconiano y popular. 2. El liberalismo radical o Gólgota. 3. Los conservadores militaritas. 4. Los conservadores tradicionales y, del otro, de la derrota del liberalismo radical por parte de los conservadores. El objetivo de la alianza era ''consolidar la región como un espacio de dominación política de la elite regional que se mantuviera alejada de la injerencia externa de carácter centralista que tanto males había ocasionado en el pasado [...] condición necesaria para sacar al Estado de la situación en que venía sumido desde la finalización de régimen colonial'' (Valencia, 1996: 109).
Las dificultades económicas y la inestabilidad política no hacen viable el proyecto del federalismo radical, la división en el interior del liberalismo y el acercamiento de liberales independientes y conservadores abre una nueva coyuntura, período histórico conocido con el nombre de la Regeneración, cuyo objetivo era ''adelantar cambios profundos a nivel institucional, eliminando la soberanía de los Estados, permitiendo la consolidación de una economía nacional y garantizando la conservación del orden público en toda la república'' (Valencia, 1988: 112). Comenzaba la fragmentación de los poderes regionales en Colombia, proceso que se extiende hasta los ordenamientos territoriales de la primera década del siglo XX. Como sus antecesores los liberales radicales, los regeneradores del Cauca Grande no lograron consolidar su proyecto político, las guerras civiles de 1895 y la de los Mil Días alteran el orden social, el nuevo siglo con todos los imaginarios y representaciones derivados de los ideales de civilización y progreso se abre con signos negativos, con la urgencia de superar las herencias decimonónicas.
En el ámbito nacional, la coyuntura abierta por los efectos devastadores de la guerra de los Mil Días y por el proyecto modernizador de Rafael Reyes y de sus sucesores; en el en el Gran Cauca, especialmente en Cali, Buga, Palmira, las críticas a las instituciones y manejos administrativos de Popayán, la apertura del canal de Panamá, el avance paulatino de la construcción del ferrocarril del Pacífico y la creación del Valle, en calidad de región político–administrativa, son los componentes de un nuevo punto de giro, de una coyuntura para la configuración de un presente futuro en el que se abre un horizonte de posibilidad para empezar a materializarse los ideales de civilización y de progreso.
Bajo estas circunstancias, los procesos sociales y las vicisitudes económicas ocurridas entre finales del siglo XVIII y el siglo XX, hacen parte de un espacio de experiencia que en la dimensión temporal pasado presente es representado negativamente, es un símbolo de frustración por el futuro no cumplido, es elevado a la categoría de herencias coloniales y decimonónicas que debe superarse, que deben tener punto final. Los gobernadores del departamento del Valle deben enfrentar estos path dependence con reglas de juego pensadas como un horizonte de expectativa en términos de presente futuro, con un propósito muy claro: no repetir la historia de desilusiones decimonónicas.
Ordenanzas y configuración regional en el departamento del Valle, 1910–1948
Creo en el futuro porque yo mismo participo en su construcción
Jules Michelet
En la dimensión temporal presente futuro los gobernadores y diputados que rigieron la administración del departamento del Valle estaban compelidos a diseñar una matriz institucional que posibilitara la configuración de la nueva región político administrativa. Muchas de las ''nuevas'' reglas de juego hacen parte de los proyectos fallidos en el siglo XIX, estas iniciativas institucionales reciben un nuevo impulso en la primera mitad de la centuria del XX, abarcan todos los ámbitos del mundo social. El énfasis de los gobernadores está puesto en: 1) la paz pública o paz política; 2) en la construcción de un sistema moderno de transportes y de obras de infra estructura; 3) en el desarrollo de la industria agropecuaria y en el control del orden social. Lo que se pone en discusión con la paz son las reglas de juego para mantener la estabilidad y legitimidad del orden político, aspectos centrales en la gestión de gobierno de cada mandatario. Para lograr este objetivo era fundamental la configuración de unos arreglos institucionales encaminados a garantizar derechos, privilegios y estabilidad en las relaciones de intercambio de los diferentes ámbitos de la vida social (North, Summerhill y Weingast, 2002). En la búsqueda de este propósito, necesitaban crear compromisos creíbles que, en gran medida, dependían de las normas y del fortalecimiento de los derechos especialmente de los de propiedad. No podemos olvidar que el gobernador encarna la figura del poder público, su función es la búsqueda de consensos que garantizaran la consolidación político–administrativa del departamento, y el crecimiento de su economía.
El ''orden político'' debía construirse, tanto en el ámbito de las prácticas como en el de las representaciones sociales, sin fricciones o tensiones que recordaran a los organismos la política decimonónica que desembocó en guerras civiles. Para ello, los derechos de los asociados debían ser respetados por la administración departamental y por las administraciones locales, en esta tarea el control de los funcionarios públicos era fundamental. La coyuntura política, económica y social de la creación del departamento del Valle y de la primera mitad del siglo XX, al menos hasta 1948, pone a circular iniciativas orientadas a explotar reglas de juego existentes y a explorar nuevas instituciones; la explotación está relacionada con la matriz institucional heredada del siglo XIX, cuya materialización se había postergado por los path dependence. La búsqueda está relacionada con los procesos de modernización estatal, con la incidencia de la economía cafetera y de la producción agropecuaria de carácter comercial, con la danza de los millones, con las oleadas migratorias; para el período 1930–1946, debemos agregar las reformas liberales. Existe una variable adicional que debemos sumar a este contexto, cada dignatario era nombrado por un período de dos años, escaso tiempo para mostrar resultados y evitar los llamados ciclos de autodestrucción que generan incertidumbre y pérdida de la credibilidad en los compromisos adquiridos y, por tanto, pérdida de legitimidad.
En la dimensión temporal presente futuro la apertura y construcción de vías de comunicación y obras de infraestructura no es una iniciativa que pueda circunscribirse a las primeras décadas del siglo XX, también es una herencia decimonónica de algunos sectores de las elites del Gran Cauca, path dependence que impidió insertar la región al mercado mundial y establecer intercambios fluidos y permanentes con otras regiones de Colombia. Continuidad que adquiere un renovado sentido en el ámbito económico para los organismos que controlan la administración del departamento del Valle, renovación relacionada con la inauguración del Canal de Panamá –1914–, con la consolidación del café en calidad del principal producto de exportación colombiano, con la llegada del ferrocarril del Pacífico a Santiago de Cali y el interés por extender la vía férrea hacia la zona cafetera y Popayán. Este propósito no se reduce a la prolongación de la carrilera, es complementado con la construcción de la carretera Central de Cali a Cartago, con la apertura de la vía al Mar de Cali hacia Buenaventura, con la construcción del muelle en esta última ciudad, con la apertura de las vías que comunicaban con los departamentos de Caldas, Cauca, Huila y Tolima y con la apertura de vías hacia los poblados recién fundados en las vertientes cordilleranas fruto de los procesos de frontera y de colonización que ocurrían en dichos territorios.
Al definir las políticas para la falta de un sistema moderno de comunicaciones encontramos un ámbito de contacto y de complementariedad con la discursividad en torno a la paz política en calidad de regla de juego. Los esfuerzos de los gobernadores para mantener la estabilidad del orden político y las diferencias partidistas –agudizadas por el fraude, la violencia, la participación de los funcionarios públicos en las campañas electorales y las noticias de estos eventos en diferentes regiones del país–, no podía limitarse a efectuar llamados a un ''deber ser'' inspirado en una declaración de principios de actuaciones con transparencia y de trabajo mancomunado. Exigía identificar y abordar otro tipo de problemáticas de incidencia colectiva que, a su vez, ''desbordan'' las diferencias políticas, más no las extirpan o suprimen, pero sí posibilitan agenciar una serie de iniciativas encaminadas a resolver progresivamente el inconveniente que obstaculizaba la civilización y el progreso.
Igual acontece con la modernización de su estructura agropecuaria, el propósito del gobernador y de los organismos que lideran la conformación del nuevo ente territorial era inculcar entre los pequeños, medianos y grandes propietarios la explotación de la ganadería y de la agricultura con métodos científicos. Propósito articulado con los discursos referentes a la paz política y con las iniciativas para la construcción de un sistema moderno de comunicaciones. La estabilidad del orden político, más una producción agrícola y pecuaria abundante movilizada y transportada por el ferrocarril del Pacífico, por la navegación a vapor por el río Cauca, por la carretera Central, por la carretera al Mar o por las red de caminos y vías de comunicación, eran los ideales que movilizaban a gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, hacendados, agricultores, colonos, comerciantes y, en general, a muchos de los vallunos de la primera mitad del siglo XX.
El interés por cambiar las prácticas agropecuarias de los hacendados y ganaderos está presente en todos los gobernadores del departamento del Valle, no es una iniciativa novedosa o innovadora, hace parte del legado decimonónico de los empresarios y funcionarios gubernamentales colombianos por modernizar la agricultura y la ganadería de acuerdo con los desarrollos de la primera y de la segunda revolución agrícola (Bejarano, 1985). Este propósito, no pudo materializarse hasta finales de la década de los años veinte, fue solamente con la creación de la Secretaría de Industrias –ordenanza 21 de 1926– con la erección de las Granjas Experimentales y con la contratación de la Misión Agrícola de Puerto Rico, conocida con el nombre genérico de la misión Chardon, que los dignatarios y organismos que participan del proceso de configuración de este ente territorial, asumen definitivamente la tarea de adecuar la explotación del sector primario para que cumpliera el rol de liderar el progreso económico de los vallunos o valle–caucanos.
Las labores de la Secretaría de Industrias –posteriormente Secretaría de Agricultura del Valle– las recomendaciones de la misión Chardon y las actividades de las granjas experimentales, son la base de las reglas de juego que impulsa la administración del departamento del Valle para avanzar en la transición hacia una política de agricultura. Las labores administrativas, de investigación, los programas de socialización de nuevas técnicas de producción, el mejoramiento de cultivos, las pruebas de laboratorio, la entrega de semillas, los servicio de monta de vacunos, equinos, asnales, porcinos, etc., son algunas de las iniciativas implementadas para alcanzar este propósito; actividades, que se complementan con los emprendimientos de los ganaderos y hacendados más innovadores de esta región político administrativa.
Las instituciones referentes a la paz pública, al sistema moderno de comunicaciones y a la modernización de la producción agropecuaria, son materializadas con la expedición de una serie de ordenanzas en las que sobresalen las regulaciones en torno a los ramos de obras de infraestructura, hacienda, educación y gobierno. Su promulgación puede calificarse de reiterativa, mas no podemos interpretarla únicamente en calidad de esfuerzos mancomunados y consensuados para afrontar los path dependence y configurar la nueva región político administrativa, es necesario incorporar al análisis la lenta ejecución de los arreglos institucionales impulsados por la gobernación y la Asamblea del Departamento del Valle. Además de los cambios de gobernador y de los miembros de esa Asamblea. Durante el período de estudio –de acuerdo con las reglas de juego formales– cada dignatario era nombrado por dos años, algunos lograban terminar su período de gobierno y ser reelegidos, otros renunciaba antes de cumplir el tiempo de mandato, de igual modo los diputados eran elegidos para desempeñar sus funciones durante un par de años.
Las ordenanzas son fuente de primera mano para analizar las forma como las administraciones de las regiones político administrativas materializan las decisiones emanadas por la Asamblea Departamental o las disposiciones provenientes del gobierno central. En un alto porcentaje su información es cualitativa, es muy variada y en algunos casos ambigua. Para efectos de este trabajo sus contenidos fueron analizados en términos cuantitativos, esta decisión es fruto de la necesidad de construir ordenes de magnitudes que permitieran una mejor evaluación de las reglas de juego emanadas por la administración valluna para consolidar el nuevo ente territorial.
El número de ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental variaba anualmente, de modo que no es posible establecer los parámetros que determinan la cantidad tramitada cada año por los diferentes diputados que rigieron los destinos del departamento del Valle en la primera mitad del siglo XX (Gráfico No. 1). Durante el período 1910– 1949 el menor número de ordenanzas fue expedido en 1933 –con el 0.98%– y el mayor en 1943 –con 6.51%. Las cifras referidas a las disposiciones anuales no arrojan mayores indicios sobre la mayor o menor actividad de los de la duma valle–caucana, tampoco es sinónimo de la calidad de sus contenidos. En muchas ocasiones, con una sola ordenanza se regulaban varios tópicos o asuntos, que necesariamente no tenían relación; así, por ejemplo, se estipula la apertura de un camino, se cambian los límites de un distrito municipal, se determina la construcción de una escuela o la creación de un corregimiento; esta particularidad eleva los conteos finales. En total se identificaron 3.234 disposiciones, las participación más baja fue en 1933 –0.87%– y las más alta en 1944 –6.83%– (Gráfico No. 1).
Entre 1911 y 1933 la participación de ordenanzas supera la de los tópicos, a partir de 1934, y con excepción de 1938, esta relación se invierte y las disposiciones emanadas por la Asamblea comprenden varios asuntos. En ambas situaciones, las tendencias no cambian sustancialmente, presentan el mismo patrón, fluctúan, alcanzan un año pico –1915, 1920, 1923, 1925, 1927, 1935, 1941– y empieza un breve período de caída, para empezar la siguiente fluctuación. 1925 es un año de ruptura, las cifras –especialmente de las ordenanzas– se incrementan y de inmediato caen. La coyuntura de mayor actividad ocurre entre 1941 y 1944, posteriormente los porcentajes se mueven hacia las magnitudes ''promedio'' del período de estudio, con excepción de 1947. La ausencia de estudios referentes a los procesos políticos ocurridos en la región en la primea mitad del siglo, la inexistencia de trabajos sobre la duma departamental y de investigaciones referidas a los diputados valle–caucanos en el período de estudio impide profundizar en la interpretación de estas tendencias.
Las cifras no permiten establecer una relación directa entre los grandes períodos de la política nacional y los cuatrienios presidenciales. La tendencia de fluctuación con años picos y caídas posteriores se presenta tanto en la hegemonía conservadora como en los gobiernos liberales. La coyuntura 1941–1944 corresponde a los años finales del gobierno de Eduardo Santos conocido como la gran pausa y en los primeros de la segunda administración de Alfonso López Pumarejo, presidencia cargada de tensiones que lo obligaron a renunciar. Asimismo, comparadas las participaciones con su primer mandato, el de la revolución en marcha, las diferencias son significativas, máxime que esta administración es calificada como un momento cumbre de las reformas emprendidas por el Partido Liberal en los años treinta. Con estas observaciones no negamos la relación entre política nacional y política regional, en este caso no tenemos elementos para establecer como se refleja este vínculo en las ordenanzas expedidas por la Asamblea del departamento del Valle entre 1910 y 1949.
Variables y tópicos en las ordenanzas expedidas por la Asamblea del departamento del Valle, 1910–1949
En la Tabla No. 1 presentamos las tasas de participación de los tópicos utilizados para el análisis de los contenidos de las ordenanzas. Los porcentajes de gobierno y hacienda pueden catalogarse de normal, estos ramos de la administración pública son centrales en la configuración de los estados nacionales, y dentro de estos, en el funcionamiento de las regiones político–administrativas derivadas de su ordenamiento territorial. El porcentaje de las obras de infraestructura es producto de las iniciativas para superar las herencias coloniales y decimonónicas y construir un sistema moderno de comunicaciones, además de dotar a los distritos municipales de una infraestructura de servicios públicos para el bienestar de sus habitantes. Los caminos, las carreteras, el ferrocarril del Pacífico, la navegación a vapor por el río Cauca y el muelle de Buenaventura eran centrales para alcanzar el progreso económico, los alcantarillados, acueductos, parques, cementerios, mataderos, templos, plazas de mercados, etc., eran sinónimo de civilización, como lo era la educación asociada a la tarea de superar el analfabetismo.
El ordenamiento territorial no tiene una magnitud significativa porque está relacionado con la creación de municipios, corregimientos y la aclaración de límites municipales, estas problemáticas no son permanentes sino coyunturales. En el caso de la industria, la producción agropecuaria era central en la matriz institucional impulsada por la gobernación del departamento, su peso está asociado a la Secretaría de Industrias, a la Misión Chardon y a la Granja Agrícola Experimental, iniciativas que despuntan a finales de la década de los años veinte y que no tienen mayores desarrollos en las década posteriores. El control social está relacionado con los códigos de policía y demás medidas de vigilancia, cohesión y coerción, iniciativas que son expedidas en coyunturas específicas y no hacen parte del día a día del gobernador y de los diputados.
Si nos concentramos en los tópicos seleccionados para abordar en este trabajo: gobierno, control social y obras de infraestructura –véase Gráfico No. 2–, la tendencia de las tasas de participación son similares a la de la totalidad de las ordenanzas analizadas en la Gráfica No. 1. Nos encontramos ante un patrón similar, en el que se pueden identificar años picos con cortos descensos para volver a un nuevo año pico, descender y reiniciar el ciclo. La coyuntura de mayor actividad por parte de la Asamblea departamental corresponde al final de la década del treinta y mediados del decenio de los cuarenta. De igual forma, la construcción de obras de infraestructura sobresale casi en la totalidad del período de estudio en calidad del tópico con las cifras más altas, esta particularidad denota el interés de los gobernadores y miembros de la duma departamental, por configurar un sistema moderno de comunicaciones y por dotar a los municipios valle–caucanos de una infraestructura de servicios públicos.
El tópico de obras de infraestructura es seguido por el de gobierno, este último sólo en algunos años lo sobrepasa. Lo que se pone en juego con estas disposiciones es la configuración de la paz pública o paz política, institución central para mantener la estabilidad del orden político. Finalmente, con las cifras más bajas tenemos el control social, las iniciativas de este ramo se orientan a la configuración de una serie de entidades, códigos, establecimientos y dispositivos para mantener la cohesión y el orden entre los valle–caucanos y poder controlar, tanto las conductas como a los elementos ''perniciosos'' que alteraban la tranquilidad pública.
Gobierno y administración pública
El éxito de los arreglos institucionales orientados a la búsqueda y sostenimiento de la paz política o paz pública solamente era posible a través de la configuración de una administración departamental sólida, que diera garantías y ofreciera transparencia en todos los actos gubernamentales. La expedición de las ordenanzas en este ramo sigue una tendencia similar al total de disposiciones emanadas por la Asamblea Departamental en el período de estudio. Los discursos referentes a la importancia de la paz política y las alusiones a la transparencia y defensa de la ley en todos los actos gubernamentales no representaron mayores dificultades para las personas que ostentaron el cargo de gobernador del Valle. Estas ideas repetidas por doquier en los mensajes elevados ante los miembros de la Asamblea Departamental, demuestran el horizonte de expectativa relacionado con el convencimiento de la viabilidad de los arreglos institucionales que estaban impulsando y en la percepción que tenían de las dificultades para materializarlos. En la memoria de los dirigentes vallunos –espacio de experiencia y path dependece– está fresca la idea de desorden social generado por las guerras civiles del siglo XIX pero, también, está el deseo manifiesto de superar este obstáculo, para ello era necesario ''cambiar las prácticas políticas decimonónicas'', uno de los caminos para lograr este propósito era la conformación de una administración departamental que generara compromisos creíbles entre los valle–caucanos y que orientara la administración regional hacia otros tópicos:
Ya gobernar no es hacer política sino construir puentes, caminos y ferrocarriles, sanear puertos y desarrollar las industrias; crear entradas al tesoro público e invertirlas útilmente. Todos comprenden que éstos son los asuntos que más interesan al cuerpo social y los que exigen más atención por ser más difícil el remedio cuando se yerra, porque una mala política se enmienda con un decreto, con un telegrama, con un grito: pero un puente, un camino necesitan tiempo y dinero para construirse.4
La conformación de una administración departamental no era una tarea fácil, además de los factores meramente instrumentales, era necesario depurar los mecanismos de negociación política para poder garantizar la estabilidad del orden, generar compromisos creíbles y legitimar el gobierno del departamento del Valle. Estas dos esferas parecen separadas pero están mutuamente interconectadas. La primera de ellas comprende diversos ámbitos, que pasan por el nombramiento de personal burocrático, la publicación de libros de autores valle–caucanos –de historia y literatura–, revistas y boletines del ramo administrativo, judicial y la propaganda sobre el departamento; la creación y construcción de oficinas públicas –casas municipales, oficinas de notaría y registro–, el nombramiento de alcaldes, la celebración de aniversarios, homenajes entre otros muchos aspectos.
Los diversidad de ámbitos de la primera de estas esferas conlleva a preguntarnos por el contenido de las ordenanzas que componen la variable gobierno. Para realizar este análisis dividimos este ramo en siete indicadores y obtuvimos los siguientes resultados: la gobernación y la Asamblea del departamento del Valle concentraron los esfuerzos en el fortalecimiento de las celebraciones, en los gastos administrativos y en la construcción y arreglos de las oficinas gubernamentales. Las celebraciones son actos políticos orientados a legitimar el Estado central y la administración departamental, hacen parte de lo que Eric Hobsbawm y Terence Ranger (2002) han denominado la invención de la tradición. Si bien, el estudio de las conmemoraciones desborda las premisas conceptuales del neo–institucionalismo y escapa a los objetivos de este trabajo, su significado está en relación directa con el esfuerzo de los organismos que controlan la gobernación del departamento del Valle para ''inculcar'' unas prácticas políticas diferentes a las del siglo XIX y de esta forma apuntalar las reglas de juego que abogan por la paz política y por la transparencia en los actos gubernamentales (véase Tabla No. 2). Como estrategia para legitimar el orden político y mantener la estabilidad política entre los diversos organismos que integran la sociedad vallecaucana, las celebraciones son una estrategia importante, pero no es claro el impacto que puedan tener, además la evaluación del efecto real sobre la tranquilidad pública es una tarea compleja.
En los mensajes a la Asamblea los gobernadores informan reiteradamente y, con pocas excepciones, del desarrollo de elecciones en completa calma, afirmación que podemos contrastar con las alusiones a los problemas de delincuencia en el departamento, estos testimonios abren un compás de espera, pues la invención de tradiciones y su consolidación es un proceso que tarda varios años. Los porcentajes de los indicadores administración y obra de infraestructura se ajustan mejor a las premisas defendidas por el enfoque neo–institucional –véase Tabla No. 3. En el primer caso, el 24,28% alude a las ordenanzas expedidas para regular los gastos en los que incurre la dirección del departamento para lograr el funcionamiento de la Secretaría de Gobierno. La inversión del presupuesto departamental en este rubro parece normal, estos desembolsos garantizan la marcha de dicha Secretaría, dependencia central en la implantación de los arreglos institucionales orientados a la búsqueda de la paz y al mantenimiento del orden político. El problema es determinar si este porcentaje es elevado o, en su defecto, es bajo, en el momento no tenemos los parámetros para efectuar esta valoración, sólo podemos compararlo con las ordenanzas expedidas para este mismo ítem en las otras variables en que fue dividida la administración departamental.
Las cifras de la Tabla No. 3 nos muestran la participación en las ordenanzas expedidas para regular los gastos de funcionamiento, estos porcentajes son similares en gobierno, hacienda y control social, oscilan entre el 24% y el 28%. Desconocemos el equivalente en las partidas del presupuesto departamental; no obstante, podemos plantear que hay un esfuerzo de los organismos que controlaban la administración del departamento del Valle para garantizar e implementar en el ámbito político, en el fiscal y en el de regulación, los arreglos institucionales que promulgaban. Sin una Secretaría de Gobierno, sin una Secretaría de Hacienda y sin entes de control era imposible la conformación de una región política administrativa y la constitución del marco institucional que posibilitara la configuración de un proyecto hegemónico departamental. Con estas dependencias, de funcionarios cumpliendo con sus respectivas actividades administrativas se buscaba afianzar el orden territorial del Estado nacional colombiano, la posesión del territorio que posibilitaba la incorporación social de sus habitantes a los procesos de construcción de la nación y el conocimiento y acatamiento de las reglas de juego que rigen sus interacciones.
Las diferencia de gobierno, hacienda y control social con salud –12,60%– y educación –11,72%, son significativas, pareciera que estos aspectos ocupan un lugar secundario en el interés de los diputados y del gobernador del departamento; no obstante, el problema es de otro orden, es de prioridades. En términos de la dimensión temporal pasado presente, del espacio de experiencia y de los path dependence, era necesario establecer la estabilidad del orden político y recaudar los presupuestos necesarios para el sostenimiento de la administración departamental y la ejecución de las iniciativas orientadas a modernizar la región. Aseguradas estas esferas, y de acuerdo con los ideales de progreso y civilización vigentes en la época, los arreglos institucionales se orientan a la configuración de un cuerpo social sano y alfabetizado. Las tasas más bajas son las de Industria y obras de infraestructura, en el primer caso el impulso a la producción fue tardío y se concretó a finales de la década de los años veinte, pero en general este renglón fue impulsado por el empresariado regional. En el segundo, una vez decretada una obra era construida por contratitas, lo que disminuía la regulación administrativa.
Los datos de la Tabla No. 2 ilustran la importancia otorgada a la construcción y mantenimiento de las oficinas de la administración departamental –17,03%–, concretamente a las casas consistoriales de los diferentes municipios que integraban la jurisdicción del departamento del Valle. Esta decisión es coherente respecto a los arreglos institucionales que se estaban impulsando desde la gobernación, la paz y la estabilidad del orden político dependían de los acuerdos con los poderes locales y regionales, de la presencia administrativa en todo el territorio vallecaucano y de la generación de compromisos creíbles en los diferentes niveles de la administración pública. Para hacer esto posible la gobernación necesitaba contar, además de una administración que funcionara con un ''alto grado de eficiencia'' según los criterios y entornos institucionales de la época, con espacios adecuados para estas tareas.
La construcción y el mantenimiento de las casas municipales funcionaba en un doble sentido, de un lado representaba para los municipios un símbolo de progreso, especialmente para los recién fundados o elevados a la categoría de distritos municipales y, del otro, eran un símbolo de las nuevas formas de hacer política que se querían implantar en el departamento del Valle; representaban la presencia de una administración departamental que quería socializar y hacer cumplir las reglas de juego que regulaban las interacciones sociales entre los vallunos. La paz política y el mantenimiento del orden político pasaban, tanto por la transparencia en cada acción gubernamental como por la posibilidad de tener presencia, funcionarios y oficinas públicas en todos los rincones del territorio valle–caucano.
Los indicadores restantes de la Tabla No. 3 corresponden a las ordenanzas expedidas para el normal funcionamiento de la Secretaría de Gobierno: nombramiento del personal, salarios, logística para la realización de las elecciones, publicación de la Gaceta Departamental, libros entre otros conceptos. Determinar la magnitud de todos estos porcentajes es una tarea a efectuar en futuras investigaciones, cuando se puedan cruzar con otras variables y con otro tipo de información, por ejemplo con las partidas económicas destinadas para este fin, con las noticias y con las opiniones que circularon en la prensa regional y local.
Las obras de infraestructura en el departamento del Valle
Para una mejor comprensión del contenido de las reglas de juego que subyacen en las ordenanzas expedidas en el ramo de obras de infraestructura dividimos estas disposiciones en veinticinco indicadores. Como en el caso del ramo Gobierno, nos enfrentamos a la tarea de evaluar los porcentajes de cada uno de estos asuntos, sin tener puntos de comparación, no existen estudios monográficos referidos a este ámbito, la excepción es un trabajo relativo a la carretera al Mar y referencias generales sobre el puerto de Buenaventura. Por este motivo, calificar la participación como significativa o poco significativa poco aporta al análisis.
La historiografía regional del departamento del Valle ha centrado su atención en el ferrocarril del Pacífico, la carreta Central y el muelle de Buenaventura, estas iniciativas contienen los esfuerzos más representativos para superar los path dependence en torno al aislamiento de la región. Hay varias consideraciones a tener en cuenta: primero, algunos de estos proyectos son iniciados por la administración de este ente territorial y continuado por la nación, hecho que conlleva a su desaparición o bajas tasas en las disposiciones emanadas por la duma departamental. Segundo, por ser las obras más importantes, con ellas se agilizaba la comunicación con los departamentos vecinos y con el mercado mundial, la prensa regional y local les otorgó reiteradamente gran publicidad, además fueron centro de debates permanentes. Tercero, los historiadores regionales, tanto los académicos como los profesionales, les han dado una gran importancia sin ahondar en el estudio de sus particularidades. Cuarto, la falta de estudio de las actividades de la Asamblea Departamental ha impedido identificar otro tipo de proposiciones impulsadas con un sentido diferente o complementario a las de las carreteras, el ferrocarril o el muelle en el primer puerto sobre el Pacífico vallecaucano. No podemos obviar que el gobernador y los diputados vallunos son intermediarios políticos, representan intereses regionales, locales y supralocales, si bien las ''grandes obras'' redundan en el ''bienestar'', en términos del progreso material y aún moral de todos los habitantes del departamento, los mayores beneficios los perciben los sectores económicos más dinámicos. Una vez estas iniciativas pasan a ser administradas por la nación, los miembros de la Asamblea deben concentrar sus esfuerzos en otros proyectos que les garanticen el apoyo de su facción política, de su partido político y de los grupos sociales que los respaldan. Por este motivo, la participación del Ferrocarril del Pacífico –1,33%–, la carreta Central –1,96%–, la vía al Mar –1,39%– y el muelle de Buenaventura –0,82%– no son representativas, están ubicadas en un nivel terciario (véase la Tabla No. 4 en la página siguiente).
El segundo nivel corresponde a la construcción de una infraestructura de servicios públicos – acueductos, alcantarillados y electrificación–, la edificación de templos, cementerios, mausoleos y conventos, la pavimentación de calles, le erección de parques y de obras de ornato municipal. Las diferencias entre estos indicadores es significativa pero, en conjunto, representan los esfuerzos de los diputados valle–caucanos, los grupos de poder local y por muchos hombres y mujeres del común por ir adecuando los distritos municipales a las exigencias del proyecto modernizador inspirado en los ideales de progreso y de civilización pero, también, es una respuesta a las demandas que surgen por el incremento de la población y por cambios paulatinos en la estructura económica del departamento del Valle. Lo que se pone en juego es la transformación de los cascos urbanos de origen colonial o decimonónico y la conformación de los nuevos poblados, que surgen en las estribaciones de las cordilleras Central y Occidental, de acuerdo con las exigencias de la vida civilizada y de grupos humanos que progresan.
Al tercer nivel corresponden a una serie de iniciativas orientadas a fortalecer las vías de comunicación y el muelle de Buenaventura, como lo expresamos arriba, sus tasas de participación no son muy elevadas, el interés está concentrado en otros proyectos. El cuarto nivel reúne varios indicadores, en ellos sobresale los aspectos administrativos, el manejo de los funcionarios públicos –nombramiento de ingenieros y del personal subalterno–, la estipulación de salarios, los gastos de funcionamiento, las oficinas públicas. Además incluye disposiciones referentes a distintos tópicos, pueden ubicarse en los niveles anteriores, pero dado que su magnitud es poco significativa las agrupamos en el último apartado, son proyectos que no lograron despegar definitivamente, el interés se concentró en otras obras.
El control social
El contenido de las ordenanzas de la variable control social fue analizado a partir de once indicadores, las cifras de la Tabla No. 5 muestra la importancia dada a los aspectos administrativos – 24,35%–, que no son otra cosa que los esfuerzos de los diputados valle–caucanos en propiciar los mecanismos de funcionamiento para el cabal ejercicio de las funciones de regulación social. En este caso, hay una similitud con la variable de gobierno, semejanza que se confirma con el afán de erigir dependencias –18.26%– y con la construcción de cárceles –17.10%– en todo el territorio valle–caucano. Además de la edificación de inspecciones y cuarteles de policía, y como complemento de las directrices anteriores, la promulgación de medidas de control social.
La paz pública y el mantenimiento del orden político solamente eran posibles con el ''buen'' funcionamiento de la administración departamental. Los arreglos institucionales orientados a lograr el progreso económico no tenían sentido alguno si los diputados y el gobernador no conseguían superar los factores desestabilizadores del orden político heredados del siglo XIX y si no conseguían defender los derechos de propiedad de los valle–caucanos. En ambos casos, lo que está en juego es la capacidad del gobernador y de los miembros de la asamblea para crear compromisos creíbles, que consistían en conseguir la ''presencia'' y el ''funcionamiento'' efectivo de las instancias de regulación política y social en ''todo'' el territorio del departamento del Valle. Lo que se pone en juego con estas medidas es la homogenización normativa de las relaciones sociales entre los vallunos y su incorporación social a la nueva matriz institucional. Estas tareas tienen un factor adicional, la llegada permanente de nuevos pobladores a este ente territorial, atraídos por: 1) la consolidación del café; 2) las posibilidades de trabajo en las obras públicas y en el Ferrocarril del Pacífico; 3) los procesos de modernización de algunas de las haciendas; y 4) la primera y segunda fase del proceso de industrialización, compele a los organismos que controlan la administración departamental y las administraciones locales a dictar medidas de control en todos los ámbitos del mundo social.
Las tasa de participación de los indicadores burocracia y salarios –5.80% y 6.96%–, confirma el interés del Gobernador y de los diputados por conseguir la ''presencia'' y el ''funcionamiento'' efectivo de las instancias de regulación política y social en ''todo'' el territorio valle–caucano. Aquí, vale la pena recordar los llamados permanentes en los mensajes del Gobernador del departamento para incrementar el número de agentes de policía, de personal especializado en labores de investigación y la necesidad imperiosa de tener salarios dignos para todo el personal del cuerpo de policía departamental. Los presidios de mujeres y los reformatorios de menores ocupan un nivel inferior, las disposiciones en torno a la construcción, ampliación, creación, supresión, dotación y el otorgamiento de auxilios a estos establecimientos, muestran el interés de extender las medidas de control y de sanción a los habitantes del departamento del Valle sin distinción de sexo y de edad. El porcentaje de publicaciones es el más bajo pues este ítem ante todo representa la edición de los diferentes códigos.
Conclusiones
En este artículo realizamos un acercamiento preliminar a los procesos de configuración del departamento del Valle en el período 1910–1949. Para ello explicitamos una noción de región político– administrativa, que nos permitió distanciarnos de las concepciones de región histórica y de la de Suroccidente colombiano, la primera asociada a una perspectiva historicista que busca un origen y a partir de este punto germinal la construcción un hilo narrativo lineal, la segunda, derivada de las entidades de planeación nacional.
En la primera parte del artículo con base en los conceptos de path depedence, instituciones, largo siglo XIX, con las dimensiones temporales propuestas por Reinhart Koselleck: pasado presente, y presente futuro y de las nociones de espacio de experiencia y horizonte de posibilidad, además de bibliografía secundaria, construimos una síntesis de los procesos sociales ocurridos entre finales del siglo XVIII y la primera década del siglo XX en la gobernación de Popayán y en lo que se conoce genéricamente como el Gran Cauca. Este ejercicio nos posibilitó identificar, de un lado, las problemáticas que debían enfrentar los gobernadores y los miembros de la Asamblea Departamental para configurar en departamento del Valle como una región político administrativa, y de otro, las reglas de juego impulsadas para superar las herencias coloniales y decimonónicas y orientar dicho ente territorial por las sendas del progreso y la civilización.
En la parte final analizamos las ordenanzas promulgadas por la Asamblea del departamento del Valle como una serie iniciativas impulsadas por el gobernador y los diputados con el propósito de materializar las reglas de juego orientadas a consolidar este ente territorial como una región político– administrativa. El análisis se concentró en tres variables con sus respectivos indicadores: gobierno, construcción de obras de infraestructura y control social, los resultados fueron presentados en términos de tasas de participación, concentrándonos en una descripción general de los resultados. El estado actual de la investigación no permite profundizar en estos resultados, para ello es necesario conocer los procesos políticos en la región estudiada y de los desarrollos de la duma departamental.
En los futuros trabajos de investigación es necesario abordar los indicadores que dejamos al margen –educación, salubridad, ordenamiento territorial, hacienda e industrial–, iniciar el estudio cualitativo del contenido de las ordenanzas e indagar por la eficacia de estas disposiciones. De igual forma, es necesario avanzar en estudios comparados con otros departamentos para poder evaluar mejor el grado de representatividad o relevancia de las cifras presentadas pero, también, en la construcción de otros ámbitos de análisis con base en la noción de región político administrativa desarrollada. La tarea no es sencilla, confiemos que algún día los historiadores colombianos tengas respuestas para estas problemáticas.
NOTAS
1 Este artículo hace parte de una investigación realizada en el Centro de Investigación de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Icesi, CIES, Nexus: Grupo Interdisciplinario de Estudios Socioculturales y Psicológicos, línea de Estudios Históricos y Regionales. En algunos de sus apartados se sintetizan parte del argumento, ''De región decimonónica a región nacional: la configuración institucional del departamento del Valle, 1910–1948'', Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, Tesis de Doctorado en Historia, 2011, inédita.
2 Con el espacio de experiencia, Koselleck se refiere a la experiencia procedente del pasado en calidad de totalidad reunida, cronológicamente o no es lineal, ''salta por encima de los tiempos'' y reúne, aglutina, crea simultaneidad con ''muchos extractos del tiempo anteriores, sin dar referencias de su antes ni de su después. No hay una experiencia cronológicamente mesurable [...] porque cualquier momento se compone de todo lo que se puede evocar del recuerdo de la propia vida o del saber de otra vida'' (Koselleck 1993: 339).
3 El horizonte de expectativa es asociado por Koselleck a la línea ''tras de la cual se abre en el futuro un nuevo espacio de experiencia, aunque aún no se puede contemplar. La posibilidad de descubrir el futuro choca, a pesar de los pronósticos posibles, contra un límite absoluto'', que no se puede experimentar, está hecho de expectativas de lo que puede suceder. (Koselleck 1993: 339).
4 Mensaje del gobernador del departamento del Valle a la Asamblea Departamental en sus sesiones de 1917. Cali, Imprenta del Pacífico, 1917, p. 3.
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